Ordenança general de serveis funeraris al municipi de Gavà

Ordenança general de serveis funeraris

Antecedents i marc normatiu

1.1. Marc normatiu

Per tal d'iniciar el procés de modificació de l'Ordenança de serveis funeraris cal, en primer lloc, tenir en compte la diversitat de normes, tant estatals com autonòmiques, que s'han adoptat al llarg dels darrers quasi 20 anys, període en el qual s'ha produït un procés de liberalització progressiu del sector dels serveis funeraris.

En aquest sentit, cal recordar que fins a l'aprovació del Reial decret llei 7/1996, de 7 de juny, de mesures urgents de caràcter fiscal i de foment i liberalització de l'activitat econòmica (en endavant, RDL 7/1996), els serveis funeraris estaven reservats a les entitats locals, que els prestaven en règim de monopoli. Aquesta situació trobava empara legal en la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del règim local, que declarava la reserva a favor de les entitats locals de determinats serveis "essencials" (article 86.3), entre els quals figuraven els serveis mortuoris.

El RDL 7/1996 va liberalitzar la prestació dels serveis funeraris, en el sentit que va suprimir la consideració dels serveis mortuoris essencials reservats a les entitats locals, però, en canvi, va permetre que els ajuntaments sotmetessin a autorització la prestació d'aquests serveis (article 23). Aquesta autorització es va establir amb caràcter reglat i de numerus apertus, en el sentit que s'havia de concedir a tot el sol·licitant que reunís els requisits per obtenir-la.

A Catalunya, es va adoptar la Llei 2/1997, de 3 d'abril, sobre serveis funeraris (en endavant, Llei 2/1997). En aquesta llei es definien els serveis funeraris com a servei essencial d'interès general i establia que podien ser prestats tant per l'Administració, com per empreses públiques i privades, en règim de concurrència en tots els casos (article 1). Així mateix establia, només en el cas de les empreses privades, la necessitat d'obtenir una autorització del municipi en el qual es volguessin prestar els serveis funeraris.

La Llei 2/1997 va establir uns principis generals que els ajuntaments havien de respectar a l'hora d'elaborar les seves ordenances o reglaments reguladors de l'atorgament de les autoritzacions per prestar aquests serveis. En aquest sentit, la llei, en la redacció inicial, va donar cobertura legal a l'establiment de requisits relatius al personal, vehicles, fèretres i altres mitjans indispensables. També va establir que les normes locals podien exigir a les empreses funeràries la prestació del servei de tanatori (amb un nombre de sales determinat), disposar d'un local propi al terme municipal, i va preveure que el transport del cadàver només podia ser efectuat per una empresa autoritzada en el municipi d'origen (lloc de defunció) o en el municipi de destí (lloc d'inhumació o cremació).

Posteriorment, en l’àmbit estatal, es va aprovar la Llei 24/2005, de 18 de novembre, de reformes per impulsar la productivitat (en endavant, Llei 24/2005) que va establir un sistema d'autorització municipal única amb eficàcia a tot el territori estatal per desenvolupar l'activitat de trasllat de cadàvers (article 23, de caràcter bàsic). Mitjançant aquest sistema, l'autorització concedida per qualsevol ajuntament era títol habilitant suficient per fer el trasllat de cadàvers i, per tant, qualsevol empresa autoritzada podia dur a terme aquesta activitat.

Poc temps després, al desembre del 2006, va tenir lloc l'aprovació de la Directiva 2006/123/CE, del Parlament europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior (en endavant, Directiva de Serveis). Aquesta norma va imposar un nou marc regulatori per a les activitats de serveis, inclosos, per tant, els serveis funeraris, el qual propugna l'establiment de règims de control administratiu ex post, un cop l'activitat ja s'ha iniciat, en lloc de controls ex ante que actuen com a barreres d'entrada, sovint innecessàries i/o desproporcionades. Així doncs, en aquest nou marc, l'establiment de règims d'autorització és excepcional, i només es pot establir si aquest règim obeeix a raons imperioses d'interès general (principi de necessitat) i si compleix amb els principis de no discriminació, proporcionalitat i mínima distorsió. Addicionalment, s'estableixen una sèrie de requisits prohibits, que no es poden exigir en cap cas als prestadors de serveis (bé per accedir a l'activitat o bé per exercir-la).

De cabdal importància per a una plena liberalització dels serveis funeraris resulta el principi relatiu a l'eficàcia territorial de les autoritzacions establert a la Directiva de Serveis, d’acord amb el qual l'obtenció d'una única autorització ha de permetre la realització de totes les activitats en qualsevol punt del territori nacional.

En l’àmbit estatal, la Directiva de Serveis va ser transposada, principalment, mitjançant la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici (en endavant, Llei 17/2009), i la Llei 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de diverses lleis per a la seva adaptació a la Llei sobre el lliure accés a les activitats de serveis (en endavant, Llei 25/2009).

La Llei 17/2009, norma bàsica de caràcter transversal (i, per tant, aplicable també als serveis funeraris) preveu, seguint la línia imposada per la Directiva de Serveis, que qualsevol mesura que suposi una limitació a l'accés o exercici a una activitat de serveis com, per exemple, un règim d'autorització, ha d'estar justificada per una raó imperiosa d'interès general, ha de ser proporcionada i no discriminatòria. Respecte a l'eficàcia territorial de les autoritzacions obtingudes, disposa que "cualquier PRESTADOR ESTABLECIDO EN España que ejerza legalmente una actividad de servicios podrá ejercerla en todo el territorio nacional" (article 4.2).

Finalment, a Catalunya es va adoptar el Decret legislatiu 3/2010, de 5 d'octubre, per a l'adequació de normes amb rang de llei a la Directiva 2006/123/CE, del Parlament i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis en el mercat interior, que va modificar, entre altres normes, la Llei 2/1997 per tal d'adaptar-la a les prescripcions de la directiva esmentada.

Així doncs, la versió actualment vigent de la Llei 2/1997 reconeix l'eficàcia, a tot el territori català, de l'autorització de l'activitat de transport funerari i de les funcions que li són associades (subministrar el fèretre i efectuar les pràctiques higièniques en el cadàver), així com de la gestió dels tràmits administratius preceptius. Per aquest motiu, la llei preveu que l'empresa funerària ha d'obtenir només l'autorització del municipi on està establerta, i no en aquells on vulgui dur a terme les seves activitats.

Així mateix, permet que les ordenances i reglaments municipals continuïn establint requisits mínims relatius als mitjans materials i personals d'aquestes empreses, però aquests requisits només es podran exigir amb la finalitat de garantir la qualitat del servei. Addicionalment, aquests requisits han de ser proporcionats i respectar la lliure competència. Finalment, i com a fet destacable, la modificació de la Llei 2/1997 elimina la possibilitat d'exigir als operadors la prestació del servei de tanatori i disposar d'un local propi en el terme municipal, de tal manera que desapareix la possibilitat que els ajuntaments puguin exigir aquests requisits via ordenances o reglaments municipals.

1.2. Ordenança general de serveis funeraris vigent al municipi de Gavà

L’ordenança actualment vigent al municipi de Gavà va entrar en vigor el 20-02-1998, data de publicació al BOPB, i, per tant, no s’adequa a la normativa de superior rang jeràrquic relacionada en l’anterior apartat.

Problemes que es pretén solucionar amb la futura norma

El contingut de la iniciativa consisteix en la modificació de l’Ordenança general de serveis funeraris del municipi de Gavà amb la finalitat d’adequar-la a la normativa estatal, autonòmica i comunitària d’aplicació, en especial, pel que fa als principis de lliure mercat. En aquest sentit es pretén tenir especialment en consideració els diversos informes i recomanacions formulades per l’Autoritat Catalana de la Competència.

Necessitat i oportunitat de la seva aprovació

L’actualització de l’Ordenança general de serveis funeraris troba la seva necessitat en els mateixos canvis plantejats i que han de permetre disposar d’un marc normatiu adient.

Objectius de la futura norma

La modificació de l’Ordenança tindrà, en línies generals, els objectius següents:

1. Eliminació de les restriccions en l’accés a la prestació de serveis funeraris. En concret:

Es tracta d’obligacions o requisits previstos que actuen com a barrera d’entrada per a nous operadors en el mercat i que poden limitar, en conseqüència, el nombre d’operadors en el municipi:

• Eliminar l’obligació d’obtenir autorització per a la prestació dels serveis funeraris en cadascun dels municipis on actua una empresa.
• Justificar convenientment qualsevol requisit que s’estableixi per a l’obtenció de l’autorització.
• Caldrà regular els àmbits d’actuació obligatoris de conformitat amb la normativa d’aplicació.
• Caldrà eliminar qualsevol previsió relativa a la prestació obligatòria dels serveis de tanatori.

2. Eliminació de les restriccions a l’exercici de l’activitat dels serveis funeraris.

Es tracta d’eliminar o limitar els requisits o condicionants relatius a l’actuació dels operadors en el mercat; és a dir, un cop ja han accedit i hi presten serveis:

• Eliminar qualsevol precepte relatiu a la fixació directa o indirecta dels preus de serveis funeraris.
• Eliminar qualsevol reserva d’àmbits d’activitat a favor de les empreses autoritzades al municipi d’origen.
• Eliminar qualsevol reserva d’activitat de transport només a les empreses autoritzades en els municipis d’origen o de destí.
• Eliminar la imposició de prestacions forçoses exclusivament a determinats tipus d’operadors econòmics.

Possibles solucions alternatives regulatòries i no regulatòries

Davant d’una hipotètica alternativa a la modificació de l’Ordenança que es proposa, consistent en l’aplicació directa d’altres normes i un manteniment parcial de la vigència de l’Ordenança de serveis funeraris, s’ha considerat que una modificació de l’Ordenança com la que es proposa, als efectes d’una actualització de conjunt d’aquesta, comporta indubtablement una seguretat jurídica superior.

Les eventuals alternatives no regulatòries, com per exemple, la utilització d’instruments de gestió que permetin la satisfacció dels mateixos objectius que els previstos a la modificació de l’Ordenança, resulten molt difícils —per no dir impossibles— de concretar de forma efectiva.

Les aportacions es poden fer a l'apartat de propostes.